Gestión de los riesgos climáticos en la inversión
pública
https://doi.org/10.47230/unesum-ciencias.v6.n4.2022.684
Revista UNESUM-Ciencias
Volumen 6, Número 4, 2022
Universidad Estatal del Sur de Manabí
ISSN-e: 2602-8166
Climate risk management in public investment
REVISTA UNESUM-Ciencias
UNIVERSIDAD ESTATAL DEL SUR DE MANABÍ
Volumen: 6
Número: 4
Año: 2022
Paginación: 157-164
URL: https://revistas.unesum.edu.ec/index.php/unesumciencias/article/view/684
*Correspondencia autor: brenda.alvarez@unesum.edu.ec
Recibido: 29-09-2020 Aceptado: 27-10-2020 Publicado: 30-09-2022
Brenda Marian Alvarez Villacreses
1*
https://orcid.org/0000-0001-9835-6301
Stephane Madeleine Alvarez Villacreses
2
https://orcid.org/0000-0003-2214-944X
Dewis Edwin Alvarez Pincay
3
https://orcid.org/0000-0002-4306-1191
1. Docente contratada Nivelación de la Universidad Estatal del Sur de Manabí. Jipijapa, Manabí, Ecuador.
2. Ingeniera en Marketing, Master en Administración Pública Gobierno Descentralizado Cantón Jipijapa.
3. Licenciado en Contaduría y Auditoría, Master en Dirección Estratégica. Docente Investigador Auxiliar 1 SENESCYT. Docente Titular
Principal., Responsable Comisión de Vinculación Carrera de Contabilidad y Auditoría. Universidad Estatal del Sur de Manabí. Jipijapa,
Manabí, Ecuador.
RESUMEN
Los proyectos de inversión pública que comprenden la gestión de riesgos climáticos se han intensificado en
diversos países por las experiencias positivas a los desafíos que suponen las perturbaciones ocasionadas
por los fenómenos naturales asociados al clima. Sobre este aspecto se realizó un análisis de la gestión de los
riesgos climáticos en la inversión pública en Ecuador. En este marco se llevó a cabo una revisión y posterior
análisis de fuentes documentales inherentes a la temática tanto a nivel nacional como internacional, lo cual
permitirá comprender la incidencia de los riesgos medioambientales en la inversión pública en Ecuador, par-
tiendo del análisis de su texto constitucional y los planes nacionales inherentes a la inversión pública. Se en-
contró que mitigar el riesgo del cambio climático es ya una necesidad en las maneras de abordar los efectos
de las perturbaciones de cualquier evento natural, todo lo cual ha implicado por parte de los Estados, trabajar
de la mano y de forma coordinada con diversos organismos internacionales especialistas en la temática y,
a razón de ello, tal como señala la literatura consultada se han venido diseñando planes de sostenibilidad
fiscal que reduzcan los riesgos climáticos e incentiven la infraestructura resiliente a los impactos del cambio
climático, través de subsidios, impuestos y exenciones, entre otros instrumentos que conlleven una correcta
gestión del riesgo y de esta forma generar el cese de aquellas actividades asociadas al clima y que vulneran
el desarrollo de las naciones.
Palabras clave: gestión, inversión pública, riesgos, clima.
ABSTRACT
Public investment projects that include climate risk management have intensified in various countries due to
positive experiences with the challenges posed by disturbances caused by natural phenomena associated
with climate. On this aspect, an analysis of the management of climate risks in public investment in Ecuador
was carried out. Within this framework, a review and subsequent analysis of documentary sources inherent
to the issue was carried out both nationally and internationally, which will allow understanding the incidence
of environmental risks in public investment in Ecuador, based on the analysis of its constitutional text. and the
national plans inherent to public investment. It was found that mitigating the risk of climate change is already
a necessity in the ways of addressing the effects of the disturbances of any natural event, all of which has im-
plied, on the part of the States, working hand in hand and in a coordinated manner with various organizations
international specialists on the subject and, for this reason, as the literature consulted indicates, fiscal sustai-
nability plans have been designed that reduce climate risks and encourage infrastructure that is resilient to
the impacts of climate change, through subsidies, taxes and exemptions, among other instruments that entail
proper risk management and in this way generate the cessation of those activities associated with the climate
and that undermine the development of nations.
Keywords: management, public investment, risks, climate.
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REVISTA UNESUM-Ciencias Volumen 6, Número 4, 2022
Introducción
Muchas inversiones en los países en de-
sarrollo, incluso los países desarrollados
están expuestas a riesgos climáticos. Esta
situación se produce en virtud de los cam-
bios graduales del clima y los fenómenos
meteorológicos extremos que causan da-
ños a la infraestructura e interrumpen los
servicios públicos. Estos cambios muchas
veces son ocasionados por las personas,
afectándose a sí mismos y a los otros seres
humanos. Es así que, el desarrollo económi-
co de un país puede verse impactado esen-
cialmente por ello.
Puede entenderse la definición riesgo des-
de diferentes perspectivas; sin embargo,
para este ensayo se habla de “riesgo” asu-
miendo el concepto emanado de la Socie-
dad Alemana de Cooperación Internacional
(Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit) (GIZ, 2019) el cual hace
referencia a la probabilidad de que ocurra
un evento (amenaza) que produzca con-
secuencias negativas (víctimas, daños a la
propiedad, pérdida de medios de subsis-
tencia, interrupción de actividad económica
o deterioro ambiental).
Es importante considerar que el análisis de
riesgos en obras y/o proyectos de inversión
pública y por tanto su gestión permite: iden-
tificar los principales peligros que pueden
afectar a las obras y/o proyectos; identificar
las principales vulnerabilidades presentes
en el desarrollo, ejecución y/u operación de
la obra/proyecto; ponderar el grado de pe-
ligro; ponderar el grado de vulnerabilidad:
determinar el nivel de riesgo de una obra
y/o proyecto; proponer alternativas para
mitigar y/o reducir la exposición de la obra
y/o proyecto, fomentando las inversiones
seguras y resilientes; mediante la identifi-
cación de las vulnerabilidades recurrentes
se pueden proponer modificaciones a la
política pública (lineamientos de inversión,
reglas de operación, permisos de construc-
ción, ordenamiento territorial, entre otros);
permite establecer criterios técnicos sobre
ARTÍCULO DE REVISIÓN (Ciencias Administrativas): GESTIÓN DE LOS RIESGOS CLIMÁTICOS EN LA INVERSIÓN
PÚBLICA
aspectos de costo/beneficio de la preven-
ción de riesgos; además muestra posibles
alternativas de reducción de riesgos, espe-
cialmente cuando la evaluación se hace en
infraestructura ya construida.
Es de resaltar que, las repercusiones del
cambio climático y particularmente del ca-
lentamiento global en la generación de de-
sastres medioambientales no sólo en las
esferas medioambientales sino en todo el
aspecto de la vida afectan e impactan sus-
tancialmente el nivel de desarrollo logrado y
sostenido por las naciones. Particularmen-
te el cambio climático genera mayor in-
fluencia en los países en vías de desarrollo
o con economías basadas en sectores de
producción sensibles al clima. Con respec-
to al cambio climático, la Constitución de
Ecuador establece que el Estado adoptará
medidas adecuadas y transversales para
la mitigación del cambio climático, median-
te la limitación de las emisiones de gases
de efecto invernadero, la deforestación y
la contaminación atmosférica; además, to-
mará medidas para la conservación de los
bosques y la vegetación, y protegerá a la
población en riesgo (Art. 414).
Una Estrategia Nacional de Cambio Climáti-
co 2012-2025 y con ella incidir en la gestión
de riesgos climáticos tiene como finalidad
reducir la vulnerabilidad social, económica
y ambiental frente a los impactos del cam-
bio climático. Su objetivo general es crear
y fortalecer la capacidad de los sistemas
sociales, económicos y ambientales, para
afrontar los impactos del cambio climático.
( SENPLADES., 2011).
Los estudios nacionales, tal es el caso de
(Carrión & Cárdenas, 2013) dan cuenta de
debilidades en torno a mecanismos de se-
guimiento y evaluación de la inversión pú-
blica en materia de riesgos climáticos; así
como la rendición de cuentas y el control
social. Pese a que sus sistemas jurídicos
reconocen dichos mecanismos como dere-
chos fundamentales. El desarrollo y la eje-
cución de los proyectos, al contar con inver-
REVISTA UNESUM-Ciencias Volumen 6, Número 4, 2022
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sión pública, son monitoreados a través de
los diferentes instrumentos programáticos
insertos en el denominado Sistema Integra-
do de Planificación e Inversión Pública (SI-
PeIP). Dicho sistema es la herramienta de
planificación a través de la cual se reporta,
a la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo, el avance de los proyectos y de
la inversión pública priorizada en los Objeti-
vos del Plan Nacional del Buen Vivir.
Por otra parte, según (Melo, 2013) es nece-
sario incorporar prácticas de presupuesto
transparente y participativo en la planifica-
ción y ejecución de inversiones en temas
de cambio climático, en todas las instancias
públicas nacionales y supranacionales. Ta-
les instancias deberían mejorar, asimismo,
sus capacidades de rendición pública de
cuentas (publicación de informes de ges-
tión, convocatoria de audiencias públicas,
informes sobre la incorporación de pro-
puestas/observaciones de la sociedad civil
en la gestión pública, etc.). También, deben
ser receptivas a las propuestas y observa-
ciones de la sociedad civil.
Sobre este aspecto se realizará un análisis
de la gestión de los riesgos climáticos en la
inversión pública de Ecuador; para ello se
realiza un análisis de fuentes documentales
inherentes a la temática.
Desarrollo
Como bien ha quedado establecido la acti-
vidad económica y el desarrollo social a nivel
mundial se han visto impactados por los efec-
tos del cambio climático, razón por la cual, di-
versos organismos internacionales como las
Naciones unidas, desde hace ya varias déca-
das promueven una gestión de desarrollo por
parte de los países que incorpore elementos
de gestión de riesgos en los proyectos de in-
versión pública para de esta forma hacer un
mejor uso de los presupuestos estatales y a
la vez reducir, mitigar y adaptar al cambio cli-
mático los planes y obras gubernamentales
como acciones preventivas y de protección a
la población de las consecuencias de posi-
bles desastres naturales.
No escapan de esta necesidad y son aún
más propensos a tener preocupaciones por
las consecuencias del cambio climático los
países Latinoamericanos, pues tal como
afirma (Von Hesse & de la Torre, 2009) por
su ubicación geográfica y diversidad cli-
mática, están expuestos cotidianamente a
la ocurrencia de una serie de amenazas o
peligro que van desde inundaciones, des-
lizamientos, avalanchas, hasta las menos
frecuentes como erupciones volcánicas, te-
rremotos, entre otros. Aunado al hecho de
que el proceso de desarrollo económico de
los países de la región ha sido un proceso
de urbanización creciente y desarticulado
caracterizado por haberse realizado sin to-
mar necesariamente en cuenta las carac-
terísticas de su entorno y las restricciones
que el medio ambiente ofrece debido a la
ocurrencia de fenómenos peligrosos (Von
Hesse & de la Torre, 2009).
Frente a este panorama, el desarrollo de
proyectos de inversión pública que res-
pondan a los desafíos del cambio climático
debe constituirse en aspectos clave en la
agenda de desarrollo en todas las naciones
latinoamericanas.
Relevancia del Gasto de Inversión Públi-
ca para el Desarrollo
La inversión pública es un factor relevante
para impulsar el crecimiento económico de
los países y, es una apuesta para un ma-
yor crecimiento, equidad y recursos fiscales
futuros (Armendáriz & Carrasco, 2019). Se-
gún el Manual de Estadísticas de Finanzas
Publicas del Fondo Monetario Internacional
(MEFP-FMI, 2014) la inversión pública es
entendida como la formación bruta de ca-
pital fijo o adquisición neta de activos no fi-
nancieros del gobierno durante un período
contable específico. De este modo, indican
(Ruiz & Duarte, 2015) se reconoce el pa-
pel intervencionista del estado en el logro
de beneficios desde el punto de vista de la
colectividad, la cual puede de un grupo de
individuos lo suficientemente amplio para
incluir intereses diversos y hasta contra-
Alvarez Villacreses, B. M., Alvarez Villacreses, S. M., & Alvarez Pincay, D. E.
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puestos. Solo de esta forma será posible
identificar el efecto del proyecto sobre el
público en general.
En tal sentido, el gasto de inversión de los
recursos públicos puede estar direcciona-
do a financiar obras de infraestructura física
como carreteras, aeropuertos, sistemas de
suministro de agua y alcantarillado, redes
de distribución de gas y electricidad, es-
cuelas, hospitales, otros (Armendáriz & Ca-
rrasco, 2019). Así, la inversión pública (…)
pondera de diversas formas los elementos
estructurales del desarrollo, intervinien-
do por vías distintas (Ruiz & Duarte, 2015)
De acuerdo con el Departamento Nacional
de Planeación de Colombia (DNP, 2018)
los proyectos de inversión pública buscan
crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capa-
cidad de producción o de provisión de bie-
nes o servicios por parte del Estado. De tal
manera que para el Estado, la finalidad del
desarrollo está representada en el avance y
el progreso social, siendo el desarrollo eco-
nómico el responsable y el medio necesario
para alcanzar el crecimiento económico y
social (Ruiz & Duarte, 2015).
Es importante mencionar que, la orientación
de la inversión a resultados es una técnica
presupuestal que promueve el uso eficiente
y transparente de los recursos de inversión,
permite alinear los objetivos y prioridades
definidos en el Plan Nacional de Desarrollo
(…) (DNP, 2018) . Así, los Planes de Desa-
rrollo son instrumentos públicos de planifi-
cación e inversión que dan orientaciones
sobre las acciones que deben seguir los
diferentes actores del territorio durante un
período, teniendo en cuenta la visión de un
territorio deseado (Von Hesse & de la Torre,
2009).
Por tanto, haciendo eco de esta institución
(DNP, 2018) los países deben tomar en
cuenta la inversión a resultados como una
herramienta de gestión de la inversión pú-
blica fundamental de apoyo para todas las
entidades territoriales, todo lo cual hace po-
sible establecer una relación directa y más
transparente entre el gasto y los bienes y
servicios entregados a la población.
En esta misma línea (DNP, 2018) ha esta-
blecido una clasificación de la inversión
pública, la cual tiene cinco propósitos fun-
damentales: (i) Facilitar y orientar la formu-
lación de los programas, subprogramas y
proyectos de inversión; (ii) Orientar las de-
cisiones de gobierno en todos sus niveles
(nación y territorio), los Órganos Autónomos
y el Congreso de la República sobre qué se
quiere lograr con los recursos públicos; (iii)
Avanzar hacia la consolidación de un Pre-
supuesto Orientado a Resultados; (iv) Pro-
pender por una correcta articulación entre
planeación, presupuestación y ejecución
del gasto y; (v) Garantizar una adecuada
comprensión y análisis del presupuesto por
parte de la ciudadanía.
A este respecto, todas las naciones y de for-
ma particular de la región latinoamericana
deben contar con una planificación financie-
ra de gasto e inversión pública que les per-
mita anticipar las acciones y ejecutar planes
de acción que logren el mayor número de
los objetivos de desarrollo planteados para
la ciudadanía. Siendo que, a decir de, (GIZ,
2018) muchas inversiones en los países en
desarrollo están expuestas a riesgos climá-
ticos, que causan daños a la infraestructura
e interrumpen los servicios públicos. De esta
forma, este mismo organismo considera que
el desarrollo económico de un país puede
verse afectado profundamente por los cam-
bios graduales del clima y los fenómenos
meteorológicos extremos.
No obstante a esto, si bien es cierto que en
América Latina la inversión pública ha veni-
do creciendo en los últimos años, aún per-
manecen 2,2 puntos porcentuales por de-
bajo de regiones emergentes como el Este
Asiático que sostiene altas tasas de inver-
sión pública (6,1% del PIB) y de crecimiento
económico (5,0% anual), lo cual se explica
por diferencias en los niveles de infraestruc-
tura, donde América Latina tiene altas bre-
chas (Armendáriz & Carrasco, 2019).
ARTÍCULO DE REVISIÓN (Ciencias Administrativas): GESTIÓN DE LOS RIESGOS CLIMÁTICOS EN LA INVERSIÓN
PÚBLICA
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Gestión de los Riesgos Climáticos en la
Inversión Pública
Según la Oficina de las Naciones Unidas
para la Reducción del Riesgo de Desastres
(UNISDR, 2009) el riesgo se refiere a la pro-
babilidad de que ocurra un evento (amena-
za) que produzca consecuencias negativas
(víctimas, daños a la propiedad, pérdida de
medios de subsistencia, interrupción de ac-
tividad económica o deterioro ambiental).
Sin duda alguna, los riesgos siempre han
existido aunque su tratamiento ha cambia-
do a través del tiempo, según (Soler, Varela,
Oñate, & Naranjo, 2018) el riesgo hay que
analizarlo relacionado con la vulnerabilidad,
con la velocidad del evento y asociarlo tam-
bién a la oportunidad que puede represen-
tar la aparición de un evento que además
puede causar un daño grande. También
añaden estos autores que un evento peli-
groso es una amenaza que puede ser cla-
sificada como naturales, socios-naturales y
antrópicas.
Desde esta óptica en los últimos años, la
gestión de riesgos ha cobrado una gran
importancia, entendida un proceso que in-
cluye una serie de actividades interrelacio-
nadas que propician la administración de
los riesgos (Soler, Varela, Oñate, & Naranjo,
2018). Asimismo, la Organización Interna-
cional de Normalización (ISO31000, 2010)
concibe por gestión de riesgos aquellas
actividades coherentes que hacen las orga-
nizaciones para identificar, analizar, evaluar
los riesgos y clasificarlos para actuar sobre
ellos con el fin de mitigar sus consecuen-
cias.
En este cometido, hoy en día, se encuen-
tra en diversos países latinoamericanos la
necesidad de mirar y adaptar estratégica-
mente la gestión de riesgo en los procesos
para la implementación de proyectos de in-
versión pública incorporando el análisis de
riesgos en el sentido de cómo éstos puede
afrontar eventos asociados al cambio climá-
tico. Es así que, para minimizar los riesgos,
diversos gobiernos de la región como Perú,
Colombia y Brasil que se han visto afecta-
dos por el cambio climático han decidido
dar carácter de obligatoriedad a la incor-
poración de medidas para la adaptación al
cambio climático en proyectos de inversión
pública (GIZ, 2019).
Sin embargo, canalizar proyectos de inver-
sión pública vinculando el cambio climáti-
co, no es tarea fácil, pues, tal como señalan
(Barrantes & Morales, 2008) ni el formulador
del plan ni el evaluador de riesgos pueden
prever cuándo un evento de carácter natu-
ral como la lluvia, una helada o una sequía
puede afectar una obra ni tampoco la inten-
sidad de esa afectación. De igual manera
consideran estas autoras que el cambio cli-
mático tiene ciertas características que es
necesario tener en cuenta en el proceso de
inversión pública, siendo la incertidumbre la
principal para efectos del análisis (Barran-
tes & Morales, 2008)
Concretamente, la economía ecuatoriana es
altamente vulnerable a los cambios en tem-
peratura y precipitación y el retroceso de los
glaciares Andinos, esto se debe al hecho
de que el perfil productivo del país depen-
de en un alto porcentaje del sector agro-ex-
portador primario y las industrias manufac-
tureras asociadas a este sector (Ludeña &
Wilk , 2013). Adicionalmente, también está
la alta dependencia de los centros urbanos
alto andinas del recurso hídrico de sistema
de alta montaña y glaciares para el uso de
agua potable de consumo humano. Es por
ello, que los impactos debido al cambio cli-
mático influenciarán la senda de desarrollo
del Ecuador (Ludeña & Wilk , 2013). A este
propósito, la nación ecuatoriana requiere
reducir la vulnerabilidad de su economía al
impacto del cambio climático para garanti-
zar un desarrollo sostenible de la economía
(Ludeña & Wilk , 2013).
En consecuencia, la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL, 2019) destaca
que los gobiernos de la región en conjunto
con diversos organismos mundiales espe-
cialistas en cambio climático, han decidi-
Alvarez Villacreses, B. M., Alvarez Villacreses, S. M., & Alvarez Pincay, D. E.
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REVISTA UNESUM-Ciencias Volumen 6, Número 4, 2022
do trabajar en el uso de la política fiscal y
la inversión pública para hacer frente a los
desafíos del cambio climático en sectores
energéticos limpios e incluyentes, infraes-
tructura resilientes a los impactos del cam-
bio climático, mediante la generación de
subsidios, impuestos y exenciones, entre
otros instrumentos, como estrategias que
contribuyan a buscar la seguridad y soste-
nibilidad de los procesos de desarrollo de
las naciones.
Como complemento a lo anteriormente indi-
cado, en el documento emitido por el Cen-
tro de Coordinación para la Prevención de
los Desastres Naturales en Centroamérica
y la Comisión Centroamericana de Ambien-
te y Desarrollo (CEPREDENAC & CCAD,
2011) se indica que la gestión integral del
riesgo climático supone internalizar, en las
prácticas, acciones y medidas sociales,
ambientales, económicas y productivas, la
adaptación al contexto y realidad de alta
vulnerabilidad frente a las amenazas de la
variabilidad climática y el cambio climático
que afectan a la región de forma creciente.
Conclusiones
En la actualidad, adaptar los proyectos de
inversión pública incorporando el análisis
de riesgos vinculados al cambio climático,
se ha estado convirtiendo en una acción fre-
cuente en diversos países a escala global y
las naciones latinoamericanas no escapan
de ello, en función de que las consecuen-
cias de la ocurrencia de fenómenos natura-
les como lluvias, heladas, sequias u otros,
impactan en la economía de los países.
Por tanto, mitigar el riesgo del cambio cli-
mático es ya una necesidad en las maneras
de abordar los efectos de las perturbacio-
nes de cualquier evento natural asociado al
clima, a este fin, se han propuesto estrate-
gias para la incorporación de instrumentos
fiscales y del desarrollo de proyectos de
inversión pública que respondan a los de-
safíos del cambio climático.
Todo lo cual ha implicado por parte de los
Estados, trabajar de la mano y de forma
coordinada con diversos organismos inter-
nacionales especialistas en la temática y, a
razón de ello, tal como señala la literatura
consultada se han venido diseñando planes
de sostenibilidad fiscal que reduzcan los
riesgos climáticos e incentiven la infraes-
tructura resiliente a los impactos del cambio
climático, través de subsidios, impuestos y
exenciones, entre otros instrumentos que
conlleven una correcta gestión del riesgo y
de esta forma generar el cese de aquellas
actividades asociadas al clima y que vulne-
ran el desarrollo de las naciones.
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164
Cómo citar: Alvarez Villacreses, B. M., Alvarez Vi-
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