UNESUM-Ciencias: Revista Científica Multidisciplinaria ISSN 2602-8166
METODOLOGÍA PARA EVALUAR EL PLAN TERRITORIAL DEL CANTÓN PORTOVIEJO
© Universidad Estatal del Sur de Manabí. Jipijapa, Ecuador.
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METODOLOGÍA PARA EVALUAR EL PLAN TERRITORIAL DEL CANTÓN
PORTOVIEJO
AUTORES: Blanca Victoria Cerruffo Briones
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Angela Marcelina Cerruffo Briones
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DIRECCIÓN PARA CORRESPONDENCIA:victoriacerruffo@yahoo.com
Fecha de recepción: 17/06/2019
Fecha de aceptación: 20 /07/2019
RESUMEN
El cantón Portoviejo es una ciudad de la provincia de Manabí perteneciente a la región costa del
Ecuador. La población según el último censo poblacional es de 280,029 habitantes. En los últimos
años ha tenido un gran avance en cuanto a urbanismo, adecuación e infraestructura de servicios
básicos fruto de la planificación desarrollada por el municipio. Pero aún falta muchísimo por hacer
para que Portoviejo pueda proporcionar las mejores condiciones de vida para sus pobladores. Para
el efecto el municipio diseñó el Plan de desarrollo territorial que se encuentra vigente desde el 2011
hasta el 2026 y que tiene como objetivos implementar un modelo de gestión que permita la
participación de los ciudadanos, mejorar las condiciones de vida de éstos, entre otros. Es por estos
antecedentes y tomando en consideración que las ciudades y regiones exitosas son aquellas que
planifican su futuro, que radica la importancia de estudiar la metodología diseñada por el municipio
de Portoviejo para evaluar las estrategias planificadas. Esta metodología debe permitir realizar el
seguimiento y actualización de las estrategias a través de la valoración de los objetivos, informes
de seguimiento, memorias anuales del plan, designación de agentes en el proceso de seguimiento
y un cuadro de mando que permita finalmente evaluar el grado de cumplimiento de estas. En esta
investigación se utilizó el método de búsqueda y revisión bibliográfica para normalizar los aspectos
teóricos fundamentales sobre la planificación estratégica - evaluación y otros del nivel teórico
(analítico - sintético, inductivo - deductivo). El método sistémico también permitió elaborar el
proceso de evaluación y las relaciones entre sus etapas.
PALABRAS CLAVE: desarrollo local, Portoviejo, Plan de desarrollo, Evaluación, estrategias
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Magister en Auditoría Integral; Blanca Victoria Cerruffo Briones, Universidad Técnica de Manabí.
Emel:victoriacerruffo@yahoo.com
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Abg. Angela Marcelina Cerruffo Briones; Consejo de la Judicatura Ecuador
Emel: acerruffo@hotmail.com
Blanca Victoria Cerruffo Briones, Angela Marcelina Cerruffo Briones, ...
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METHODOLOGY TO EVALUATE THE TERRITORIAL PLAN OF CANTÓN
PORTOVIEJO
ABSTRACT
The canton Portoviejo is a city in the province of Manabí belonging to the coastal region of
Ecuador. The population according to the last population census is 280,029 inhabitants. In recent
years has had a breakthrough in terms of urbanism, adequacy and infrastructure of basic services
resulting from the planning developed by the municipality. But there is still a lot to do so that
Portoviejo can provide the best living conditions for its inhabitants. For this purpose, the
municipality designed the Territorial Development Plan that is in force from 2011 to 2026 and
whose objectives are to implement a management model that allows citizens to participate and
improve their living conditions, among others. It is for this background and taking into account
that successful cities and regions are those that plan their future, which is the importance of
studying the methodology designed by the municipality of Portoviejo to evaluate the planned
strategies. This methodology should allow the monitoring and updating of the strategies through
the assessment of the objectives, monitoring reports, annual reports of the plan, designation of
agents in the monitoring process and a scorecard that finally allows the evaluation of the degree of
compliance with them. In this research, the search and bibliographic review method was used to
normalize the fundamental theoretical aspects of strategic planning - evaluation and others of the
theoretical level (analytical - synthetic, inductive - deductive). The systemic method also allowed
to elaborate the evaluation process and the relationships between its stages.
KEYWORDS: Local development, Portoviejo, Development plan, Evaluation, strategies
INTRODUCCIÓN
Antecedentes de la Planificación estratégica de ciudades
Las ciudades son el núcleo donde se asienta la sociedad humana desde la antigüedad y el ser
humano en el transcurso de los años no ha escatimado en esfuerzos en hacer que estas permitan
converger con las actividades comerciales, sociales, industriales que realiza el hombre. Desde sus
inicios se puede observar que las primeras civilizaciones en cuanto a su infraestructura se refiere
mostraron gran interés en utilizar diseños arquitectónicos que les permitan suplir con sus
necesidades.
Pero no fue hasta finales del siglo XIX con la llegada de la revolución industrial que aparecieron
las primeras estructuras urbanas modernas con problemáticas como el desarrollo sostenible, la
tecnología, el desarrollo industrial y el impacto medio ambiental. Estos cambios a los que se
enfrentaron las ciudades dieron el puntapié para que aparezcan los primeros modelos de desarrollo
e instrumentos de planificación.
Posteriormente en el periodo de la II Guerra Mundial fue el punto más pleno de la planificación de
ciudades para finalmente ser vista como un instrumento necesario para el desarrollo de las
sociedades sobre todo para los capitalistas. Cabe recalcar que la teoría de planificación de ciudades
empezó como iniciativa privada pero con el transcurso de los años fue tomando más un aspecto
público a cargo de los municipios o ayuntamientos.
Continuando con los antecedentes en la década de los años 60 y teniendo en cuenta la mejora en
la calidad de vida de las personas, esto provocó profundas transformaciones de tipo social, pues
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aumentó la demografía, se dinamizó la economía, el sector automotriz creció aceleradamente, así
como el industrial trayendo consigo la contrapartida: el impacto negativo al medio ambiente.
En la década de los 80 (Güell, 2018) ocurre una crisis con respecto a la evolución de la
planificación estratégica debido al crecimiento del modelo neroliberal en la economía de los países,
el cual no aceptaba con buenos ojos la intervención de la parte gubernamental en los planes de
desarrollo de ciudades. Y es así que en la últimas dos décadas aparece el nuevo orden económico
teniendo como base la globalización, el boom del internet y el sector automotriz que ha logrado
consigo el crecimiento de las ciudades pero cuyo crecimiento a largo plazo es insostenible.
Así mismo en la última década la preocupación por el medio ambiente y uso de centros urbanos
compartidos hacen que nuevamente se toque el tema de la planificación de ciudades para hacer
frente a los nuevos retos que afrontan y afrontarán las ciudades en el futuro. En el caso de Ecuador
y específicamente Portoviejo, es recién en la última década que se ha implementado un modelo de
planificación de ciudades adoptada por el municipio. Esta planificación obedece también al
carácter impositivo del estado de obligar a los cantones a planificar para que sean desembolsados
los rubros o partidas económicas para cada cantón.
DESARROLLO
Fundamentos de la planificación estratégica de ciudades
La planificación estratégica ha impactado en dos sectores de la sociedad como son el sector privado
y posteriormente el sector público a continuación se realizará un resumen desde los dos sectores:
En el sector privado
La planificación estratégica nace a partir de las estrategias utilizadas en el campo militar basadas
en principios como el de la economía de las fuerzas, seguridad, flexibilidad, maniobra. (Galdon,
1983). Posteriormente esa estrategia militar empezó a ser utilizada en el sector empresarial y luego
en el sector público. En este ámbito la planificación estratégica adopta características que
persiguen la obtención de lucro así como, la asignación de recursos con base presupuestaria, la
identificación de los factores internos (debilidades fortalezas) y externos (amenazas y
oportunidades).
Se da especial énfasis en el estudio del entorno sistémico de las empresas, es decir el análisis de
los factores exógenos que puedan afectarla de forma negativa o positiva, presentes o futuros. En
cuanto al entorno interno se deben identificar los factores claves como debilidades y puntos fuertes
de la empresa, a través del análisis de ambos entornos se podrá determinar la posición que tiene la
empresa frente a su competencia. La planificación estratégica de empresas tiene como precepto
que una vez haya sido efectuado el estudio de sus componentes internos y externos de debe
formular la visión estratégica y las diferentes estrategias plasmadas en el plan operativo con
objetivos a corto plazo, por ultimo gradualmente se debe ir revisando estas estrategias y su
cumplimiento para tomar decisiones asertivas.
En el sector público
Fue en la década de los años 70 y 80 donde se vio marcada la influencia de la planificación
estratégica en este sector. Muchos de los gobiernos europeos y norteamericanos empezaron
implementar las estrategias del sector privado en las organizaciones públicas con el fin de obtener
la máxima rentabilidad de los recursos asignados a estas.
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A diferencia de la metodología utilizada en el sector privado, Fernández Guell (2007) indica que
se inicia con la negociación de un acuerdo donde participan todos los involucrados en el plan, se
evalúan los mandatos o normativas externas que rigen a la entidad, se deben tener en cuenta la
misión y valores de la organización, el diagnostico de los factores externo e internos de la empresa,
muy similar al diagnóstico efectuado en el sector privado, se identifican y formulan las estrategias,
se determina la visión estratégica y se implanta el modelo, finalizando con la comunicación a los
interesados.
En este punto no menciona nada sobre la forma de evaluar el plan posteriormente, teniendo en
cuenta lo beneficioso que podría ser para medir el cumplimiento de los objetivos planteado por la
entidad pública.
En contra de la planificación estratégica
Así como esta temática tiene algunos seguidores, así mismo sus detractores, entre los argumentos
que utilizan están los siguientes:
El futuro no se puede adivinar.
Un plan estratégico genera que aumente la burocracia y por ende el retraso del
cumplimiento de la gestión gubernamental.
Representa un rubro muy costoso para las organizaciones.
Supone una camisa de fuerza para las instituciones del sector público.
Se enfoca en problemas a largo plazo y se despreocupa de los actuales.
Ante estas criterios la planificación ha logrado posicionarse en el sector privado como público, en
el caso del Ecuador en la última década este concepto se encuentra normado en sus cuerpos
jurídicos y dirigido por la Secretaria Nacional de Planificación.
Evaluación de planes estratégicos
Según Martín y Merinero (2010), es poco lo que se ha abordado acerca de la evaluación de los
planes estratégicos, puesto que en su mayoría la bibliografía está enfocada en cómo realizar un
plan y aplicarlo. Según Fernández (2007), en esta materia poco se ha avanzado y destaca la
importancia de la evaluación puesto que sería como cosechar sin saber lo que se ha sembrado, ni
cuando recoger la cosecha, destacando la importancia de la evaluación y revisión de los planes para
el cumplimiento de las metas a corto y largo plazo:
Se percibía que se había avanzado poco en esta materia [referido a la evaluación], por lo cual se
suscitaban ciertas cuestiones. ¿Cómo mantener vivos los Planes y conseguir que se obtengan
resultados visibles a corto-medio plazo? ¿Cómo superar la fragmentación sectorial en la toma de
decisiones? ¿Cómo desarrollar un proceso participativo eficaz durante la fase de implantación?
(Fernández, 2007).
En el caso de la planificación de las ciudades este elemento de la revisión y evaluación permitirá
a los cantones contar con una herramienta de medición de los impactos del plan y su repercusión
en los sistemas de gobernanza y en cómo se desarrollan estos procesos para poder oportunamente
corregir, ajustar los objetivos planteados en sus 4 niveles fin, propósito, componentes y actividades.
Así mismo Fernández (2007) destaca:
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No hay investigaciones recientes que valoren la efectividad de estos planes. […] sería muy
interesante determinar la capacidad real de la planificación estratégica para crear capital social,
para integrar los diversos procesos de planificación sectoriales, para concertar las actuaciones de
las Administraciones Públicas y para estimular la cooperación público-privada (Fernández, 2007:
636).
He aquí la importancia de abordar esta temática puesto que el plan estratégico se compone del
diseño y ejecución de los procesos concernientes a la provisión de bienes colectivos y por ende de
la toma de decisiones en caso de modificar los mismos. Pero no todo ha sido desesperanzador en
torno a este temática, puesto que existen algunas experiencias de evaluación que abordan el tema
de planificación de ciudades como las evaluaciones de los primeros planes estratégicos de
Florencia (Perulli et al., 2008) y Venecia (Perulli et al., 2009), y no olvidarnos del primer plan
estratégico de Turín (Dente y Melloni, 2005).
Desde esta perspectiva en el caso específico de la ciudad de Portoviejo, la Senplades (Secretaría
nacional de planificación del Ecuador) en el Instructivo para ejecución de planes estratégicos ha
establecido que cada ciudad deberá diseñar sus planes de evaluación y monitoreo a través de un
modelo de gestión, del cual deberá trimestralmente presentar un informe a este organismo de
control. De esta forma se pretende realizar la evaluación de los planes a nivel interno (municipio)
y externo (organismo de control).
Metodología simplificada de la planificación estratégica de ciudades
Para el caso de estudio aplicaremos la metodología aplicada por Fernández (2007) como se
demuestra a continuación:
Gráfico No 1
Metodología simplificada de la planificación estratégica de ciudades
Esta metodología utilizada por Fernández inicia con el diseño del plan donde se debe realizar una
caracterización de los modelos de desarrollo a través del análisis externo e interno de la institución,
aquí se utilizan herramientas de administración como el FODA, cuadro de mando integral, estudio
sistémico de la organización entre otras. En el caso de estudio se debe realizar un diagnóstico por
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componentes que permita identificar los problemas y potencialidades de la ciudad- municipio y un
análisis estratégico territorial.
Con el estudio efectuado a través del diagnóstico se formula la visión estratégica, así como las
estrategias específicas para llevar a cabo la consecución de la misma. El municipio de Portoviejo
ha establecido de forma apropiada su visión, objetivos estratégicos de desarrollo y determinación
de indicadores y metas, así como la definición de las categorías de ordenamiento territorial para la
territorialización de políticas públicas. Posterior a este proceso sigue la implantación del plan para
lo cual el Municipio de Portoviejo ejecuta las estrategias con enfoques a la articulación y
coordinación para la gestión de los planes, metodologías de participación de la ciudadanía y las
propuestas de programas con sus posibles fuentes de financiamiento, metas e indicadores,
vinculados al Plan Nacional de Desarrollo. Por último, en la etapa de revisión propuesta por
Fernández, el municipio ha elaborado un modelo de gestión que permite evaluar el plan y reportar
al órgano de control el avance de este. En este punto es necesario abordar el uso de indicadores
aplicados al plan propiamente, a la ciudad y al entorno. La evaluación de las estrategias no puede
versar solo sobre el cumplimiento de estas, deberá revisarse también la repercusión en el impacto
sobre la ciudad y en su entorno. Para el efecto se deberán utilizar indicadores de progreso del plan,
indicadores de impacto del plan en la ciudad, e indicadores comparativos con otras ciudades que
permitían medir el crecimiento del cantón con relación a otras.
Uso de indicadores
Entre los indicadores que permiten de forma más eficaz medir los planes estratégicos encontramos:
Gráfico No 2
Indicadores de uso común para medir planes estratégicos
Fuente: Fernández Güell. (2007). Planificación estratégica de ciudades.
Elaboración propia
Estos indicadores por si solos no representan instrumentos de medición a menos que el evaluador
del plan los diseñe con el fin de responder si las estrategias se han diseñado en cumplimiento y
función de la visión y misión de la organización, deben permitir realizar acciones de corrección
que permitan mejorar en la marcha, entre otros.
Materiales y métodos
Indicadores de Progreso
Indicadores de Impacto
Indicadores de entorno
Benchmarking de ciudades
Informes de progreso
•eficiencia
•eficacia
•mejoramiento de la salud
•aceptacion del gobierno
•población
•salud
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En esta investigación se utilizó el método de búsqueda y revisión bibliográfica para normalizar
los aspectos teóricos fundamentales sobre la planificación estratégica - evaluación y otros
del nivel teórico ( analítico, deductivo). El método deductivo que parte de las teorías generales
de la planificación para centrarse en el caso específico de la ciudad de Portoviejo, mediante el
razonamiento lógico para poder sustentar conclusiones finales. Este proceso parte de los análisis
antes planteados, fundamentos, leyes y principios validados para ser aplicados a nuestro caso en
particular, partiendo de una premisa concluir el fenómeno objeto de estudio e implementar las
soluciones. Se utilizó el plan de desarrollo de la ciudad de Portoviejo, así como los instructivos
para su elaboración.
CONCLUSIONES
El municipio de Portoviejo ha adoptado el modelo de evaluación de planes estratégicos propuesto
por la Senplades, que consta de 4 etapas, las mismas que tiene apego a lo establecido por diferentes
autores sobre todo a la metodología establecida por Fernández Guell. El uso de indicadores resulta
imprescindible para la evaluación de los objetivos estratégicos, los mismos que deberán ser
aplicados para medir los objetivos en todos sus niveles. Así mismo es importante que se determine
a los responsables del seguimiento y monitoreo del plan, los cuales deberán verificar
periódicamente y de forma sistemática el cumplimiento de cada objetivo constatando con los
medios de verificación establecidos por el cabildo. Es importante que los municipios consideren
que las ciudades y regiones exitosas son aquellas que planifican su futuro, en el caso de Portoviejo,
es en la última década que se ha hecho énfasis a la planificación estratégica de la ciudad, en cuanto
a la metodología aplicada para medir sus planes de desarrollo estas les permiten realizar el
seguimiento y actualización de las mismas a través de la valoración de los objetivos, informes de
seguimiento, memorias anuales del plan, designación de agentes en el proceso de seguimiento y un
cuadro de mando que permita finalmente evaluar el grado de cumplimiento de estas.
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